효율적인 대북지원 방안 연구

국방논단

효율적인 대북지원 방안 연구

하나님 사랑 2013. 2. 26. 07:18

효율적인 대북지원 방안 연구

차동길

1. 서 론

1995년 북한이 긴급구호를 요청할 때만 해도 대북지원이 남북 긴장을 완화하고 남북 간 관계를 개선하는 디딤돌 역할을 충분히 해낼 수 있는 핵심 요인이 될 것이라는데 이의가 없었다. 마치 남한이 북한의 목줄을 잡게 된 것처럼, 말 안 들으면 먹을 것 주지 않는다고 엄포를 놓을 수도 있을 것이라고 착각을 한 것이다. 북한은 남한의 대북지원에 감사하기는커녕 오히려 더 안준다고 큰 소리쳤고, 그 모습은 오히려 북한이 남한의 목줄을 잡고 있는 형국이 되고 말았다. 도아주지 않으면 가만 두지 않겠다는 식으로 군사적 도발을 일삼았으며 북한이 미 제국주의자들로부터 남한을 해방시키기 위함이니 남한은 당연히 대북지원(식량지원) 을 해야 한다는 괴변을 늘어놓기까지 했다. 남한사회는 대북지원에 대해 찬성하는 자들과 반대하는 자들이 한 치의 양보도 없는 논리싸움을 했고 정치권은 분열된 사회를 통합하기 보다는 서로의 편에 서서 갈등을 부추기기만 했다. 과연 이 문제를 어떻게 보아야 할 것인가. 과연 필요한 것인가. 필요하다면 어떻게 도와야 기대하는 효과를 얻을 수 있을 것인가. 또 어떻게 도와야 국민의 지지를 받고 사회통합을 이룰 수 있을까. 대북지원의 배경과 지금까지의 지원 실태를 파악하고 문제점을 분석하여 개선방안을 제시하고자 한다.

2. 대북지원 배경

1995년 8월 2일, 북한은 극심한 자연재해를 이유로 유엔 인도지원국에 긴급 구호를 요청하게 된다. 아울러 세계보건기구에 의료진 파견을, 유니세프에 5만 달러 상당의 콩 지원을 요청하게 된다. 북한의 어려운 상황에 대한 여러 가지 논란이 분분하였지만 결국 북한의 재해는 현실로 입증되었고 국제사회의 지원과 더불어 남한에서도 인도적 차원의 대북지원을 하기 시작하였다. 남한의 대북지원은 인류애적 가치의 구현이라는 보편성과 함께 같은 민족이지만 정치· 군사적으로 적대국이라는 특수한 관계 속에서 이루어졌다는 점에서 다른 의미를 지니고 있다. 북한의 경제난은 90년대 초 사회주의국가들의 붕괴 이후 대외무역감소로 더욱 가중 되었으나 북한당국은 이와 같은 외부적 충격에 적절한 대응책을 마련하지 못하고 있었다. 그것은 구조적인 문제 때문으로 파악되고 있는데 실제 북한의 식량난은 다른 사회주의 국가들이 겪었던 식량난과는 다른 성격을 가지고 있었다. 즉 사회발전 단계 면에서 보면 다른 사회주의 국가는 대부분 농업 국가였으나 북한은 공업화와 도시화가 많이 진행된 상태였다. 또한 식량난이 발생한 시점을 보더라도 다른 사회주의 국가들은 농업 집단화 정책을 실시한 직후에 발생한 반면 북한은 이미 40년이 경과한 후에 발생한 것이었다.

따라서 다른 사회주의 국가들은 농업정책 변경 또는 완화를 통해 해소가 가능했지만 북한의 경우는 해소할 수 없는 구조적 문제를 안고 있었다. 이와 같은 이유들로 인해 북한은 총체적인 경제난에 빠지게 되어 지원을 받지 않으면 안 될 상황까지 이르게 된 것이다.

6.25 전쟁 이후 경제 재건에 성공한 북한의 1인당 국민소득은 1960년대 초 남한의 두 배에 달했던 것으로 추정되며 1980년대 초까지도 남북한이 대등한 수준이었다. 1964년 영국의 저명한 경제학자 로빈슨(Joan Robinson)은 북한의 경제성과를 ‘경제기적’으로 평가한 적도 있다. 그러나 1970년대 이후 북한경제는 정체 내지 침체의 길로 들어섰고 90년대 이후에는 심각한 식량난으로 300만 명 이상의 사람이 굶어 죽는 등 급속한 몰락의 과정을 걷게 되어 현재 북한의 1인당 국민소득은 $300 내외의 최빈국 수준을 벗어나지 못하고 있다. 이렇듯 북한경제의 침체는 일시적 현상이나 자연재해로 인한 결과가 아니고 사회주의 체제의 일반적인 비효율성에다 ‘북한식’ 국가경영방식이 더해져 초래되는 구조적이고 추세적인 현상으로서 이 구조의 근본적인 개선이 없이는 앞으로도 더욱 악화될 것으로 보인다.

3. 최근 북한의 식량난 원인과 특징

가. 식량난 원인

북한의 식량난은 앞에서도 언급한바와 같이 북한체제의 구조적인 문제가 본질이다. 여기에 더하여 자연재해(수해로 인한 농경지 침수)로 인한 생산량 감소와 한반도 긴장에 따른 대북지원 중단, 북한의 살인적 에그플레이션이 지속되면서 악화되는 면이 있다고 본다.

첫째, 자연재해로 인한 생산량 감소

한국은행의 2007년 북한경제성장률 추정자료를 보면 북한은 ‘기상여건의 악화’로 생산량이 감소된 것으로 보고 있는데 여기서 기상여건의 악화는 수해, 가뭄, 냉해 등으로 인한 곡물 생산의 감소를 말하는 것이다. 2008년과 2009년에는 자연재해로 인한 피해가 적은 편이었으나 2007년과 2010년에는 수해로 인한 피해가 많아 이것이 북한 식량난의 원인 중 하나로 볼 수 있다. 특히 2010년에는 7, 8월에 많은 비로 인해 피해를 입었고, 9월에는 태풍 곤파스로 인해 많은 피해를 입은 것으로 나타나고 있다.

표 1 북한중앙통신발표 내용을 표로 도식화해서 정리한 것(추정치로써 오차가능성 존재)

구 분	살림집 침수 또는 파괴	농경지 침수 또는 매몰	공공/생산건물 파괴 및 침수	철길 노반 파괴
‘10. 7월 수해	5,500여 세대	14,850여 정보	350여동	수치파악 곤란
‘10. 8월 수해	7,750여 세대	7,200여 정보	300여동	7,700평방미터
‘10. 9월 곤파스	8,380여 세대	30,550여 정보	230여동	6,200평방미터 도로 170여 개소 파괴
수해피해 총정리	21,630여 세대	52,600여 정보	880여동	13,900평방미터

둘째, 한반도 긴장에 따른 대북지원 중단 또는 감소

북한은 2009년 장거리 로켓 발사 및 2차 핵 실험을 감행하여 남한 및 국제사회로부터 대북지원이 감소함에 따라 식량공급량이 크게 줄었다. 실례로 2008년에 미국은 옥수수 50만 톤을 지원하기로 약속하고 그 중 17만 톤을 지원하였으나 2009년 3월 들어 북한의 거부의사 및 2차 핵 실험으로 인한 미국의 대북제제 일환으로 잔여 량의 지원을 중단하게 되었다. 대북제제 국면이 지속될 경우 공급축소를 예상한 북한 주민들의 사재기 및 곡물 상인들의 매점매석 행위로 식량의 시장가격이 폭등할 가능성이 높아지게 되어 또 다른 문제로 비화될 수도 있게 된다.

셋째, 살인적 에그플레이션의 지속

북한의 식량가격은 국정가격(배급가격)과 시장가격 두 가지로 구성된다. 1990년대부터 중단되었던 배급이 2005년 하반기부터 평양 및 일부지역을 중심으로 부활 하였다. 그러나 현재 북한에서 식량배급제는 유명무실한 상황으로 일부 특권계층을 제외하면 대부분의 주민들은 시장에서 식량을 구입하고 있으며, 이때는 수급상황을 반영한 시장가격이 적용된다.

시장에서의 식량거래는 1990년대부터 불법적으로 이루어지다가 2003년부터 합법화가 되었다. 북한은 식량공급이 악화된 2007년 말부터 시장가격이 재차 폭등하여 하반기에는 쌀이 최고 2900원/kg, 옥수수가 최고 1700원/kg대에 육박했다. 이러한 폭등현상은 평양을 포함한 북한 전역에서 나타났으며, 특히 봄 기근이 심각했던 황해도에서는 한때 쌀값이 4000원/kg을 넘어서기도 하였다. 2009년 초반 시장가격이 빠르게 하락했으나 4-5월부터 재차 상승하여 쌀은 2000원/kg, 옥수수는 1000원/kg 선을 유지하였다. 북한 근로자의 1인당 한 달 임금이 2000-3000원인 점을 감안한다면 이러한 식량가격은 북한 주민이 감당하기 어려운 수준이라는 것을 짐작할 수 있다.

The Daily NK 자료를 통해 볼 때 2005년 식량생산량이 453만 톤으로 1991년 수준을 상회하자 식량배급제 부활 선언과 함께 국제사회의 대북 인도적 지원을 거부하였고, 2006년에는 뙈기밭에 높은 세금을 부과하거나 회수하는 등 사적 경작을 금지 하였으며, 2007년에는 중국으로부터의 곡물밀수 및 협동농장으로부터의 곡물유출을 엄격히 단속하면서 30-40대 부녀자들의 시장거래를 전면 금지하였다. 2008년에는 이동시 1인당 식량보유량을 10kg으로 제한하였고, 1일장 형태로 운영되던 시장을 10일장으로 축소하였으며 2009년에는 평성시장(북한 최대시장)을 폐쇄하고 150일 전투를 전개한 바 있다.

이러한 시장억제조치가 시장가격 폭등을 부채질하는 결과를 낳았다고 볼 수 있다.

나. 최근 북한의 식량난 특징

북한에서는 1994년부터 2000년 동안 최소 20만 명에서 350만 명의 아사자가 발생한 것으로 알려지고 있다. 북한은 22만 명이 사망한 것으로 밝히고 있지만 국내외 전문가들은 다르다. 1990년대의 대량 아사사태는 식량공급의 감소도 있었지만 붕괴된 배급제를 대체할 새로운 식량루트에 적응하지 못한 ‘공산주의 충성계층’에서 아사자가 집중 발생했다는 것이 특징이다.

일반 주민들은 장사나 사적경작 등 ‘자본주의 생활방식’에 재빨리 적응하면서 생존하는 방법을 터득하기도 하였다. 결국 시장의 확산으로 대량 아사자의 발생을 막을 수 있었다고 본다. 따라서 북한사회의 일부 취약계층, 즉 배급우선권이 떨어지는 일반 노동자가 북한의 ‘신 빈곤층’으로 향후 기아에 직면할 가능성이 높다고 할 수 있다. 또한 경작지가 부족한 동북지방(함경남북도, 양강도)이 식량위기에 노출되었음을 예측할 수 있다.

4. 대북지원 실태

가. 정부 및 민간차원 지원현황

<단위 : 억원>

구분			’95~99	’00	’01	’02	’03	’04	’05	’06	’07	’08	’09	’10	’11	합계
정부차원	무상지원	당국차원	2,193	944	684	832	811	949	1,221	2,000	1,432	-	0	183	-	11,249
		민간단체를통한 지원	-	34	62	65	81	102	120	134	216	241	77	21	-	1,153
		국제기구를통한 지원	418	-	229	243	205	262	19	139	335	197	217	-	65	2,329
		계	2,611	978	975	1,140	1,097	1,313	1,360	2,273	1,983	438	294	204	65	14,731
	식량차관		-	1,057	-	1,510	1,510	1,359	1,787	-	1,505	-	-	-	-	8,728
	계		2,611	2,035	975	2,650	2,607	2,672	3,147	2,273	3,488	438	294	204	65	23,459
민간차원(무상)			694	387	782	576	766	1,558	779	709	909	725	377	200	131	8,592
총액			3,305	2,422	1,757	3,226	3,373	4,230	3,926	2,982	4,397	1,163	671	404	196	32,052

나. 대북지원 감소율

위 표에서 볼 수 있듯이 2006년을 기점으로 점차 감소하는 것을 알 수 있다. 2007년과 2008년을 비교해보면 민간의 대북지원 금액 감소율은 20%인데 비해 정부의 감소율은 78%로 대폭 감소하였다. 정부의 감소율이 이렇게 큰 것은 연례적으로 해오던 대북 비료지원을 2008년도는 지원하지 않았기 때문이다. 여기에다 2008년도에도 1500억 원에 달하는 식량차관을 제공하지 않은 것을 감안하면 정부의 대북지원 감소액은 2007년 3487억 원에서 436억 원으로 무려 3051억 원이 감소하는 것을 알 수 있다.

또한 2009년에는 정부차원의 지원이 294억 원으로 크게 감소한데다, 민간차원의 지원도 377억 원으로 크게 줄었으며, 천안함 폭침과 연평도 포격이 있었던 2010년에는 정부지원 204억 원, 민간지원 200억 원, 2011년은 정부지원 65억 원, 민간지원 131억 원으로 크게 감소하였다. 이를 통해 볼 때 2010년과 2011년에는 정부지원이 73%, 민간지원이 44% 감소하였다. 또한 2011년도를 기점으로 대북지원정책이 정부주도에서 민간주도로 전환된 것을 알 수 있다.

5. 대북지원효과 및 문제점

대북지원은 북한의 긴급재난을 구호하고 식량난을 일시적으로 해소했다는 점에서 표면적으로

는 효과적이었다고 볼 수 있다. 그러나 남한에서는 사회갈등요인으로 작용하는 심각한 문제가

표면화되기도 하였다. 실제 대북지원으로 인한 기대효과는 지금도 찬성론자들에게 지원의 당위성을 제공하고 있다. 따라서 찬성론자들과 반대론자들의 주장을 근거로 과연 기대효과에 타당성이 있는 것인지를 분석해보고자 한다.

가. 대북지원에 대해 찬성론자들의 주장

(1) 장기적으로 통일비용을 줄일 수 있다.

이 점에 대해서는 동의할 수가 없다. 왜냐하면 대북지원이 단순히 식량난을 해소시켜주는 정도에 불과하기 때문이다. 통일비용을 줄일 수 있는 정도의 지원이라면 북한의 사회적 기반

시설을 확충하거나, 농업 생산성을 증대시킬 수 있는 지원이어야 하는데 지금의 대북지원은 단순히 긴급 재난 구호성격의 식량난 해소 정도이기에 사실상 밑 빠진 독에 물 붓는 형국이 되었기 때문이다.

(2) 경색된 남북관계의 돌파구를 열어줄 수 있는 디딤돌 역할을 한다.

과연 그럴까. 북한은 국민의 정부의 햇볕정책에도 불구하고 2006년과 2009년에 핵실험을 하였고, 2009년에는 장거리 로켓을 발사하였다. 또한 2008년 7월에는 금강산 관광객 박왕자씨 피살사건이 있었고, 2009년 3월, 개성공단 현대직원을 억류하는 일까지 자행하였다. 이런 사실이 대북지원의 효과에 의문을 갖게 하는 것이다.

(3) 남한의 쌀시장을 안정시킬 수 있다.

대북 쌀 지원정책을 하면 정부는 쌀 수요가 생기게 된다. 즉, 국내 쌀을 정부미로 농민들에게 안정된 가격을 지불하고 구매함에 따라 쌀시장을 안정시킬 수 있다고 본다.

나. 대북지원에 대해 반대론자들의 주장

위에서 설명했듯이 대북 식량지원이 결코 남북 간 긴장을 완화시킬 수 있는 디딤돌 역할이 되지 못한다는 것이다. 오히려 남한이 지원해준 쌀이 굶주린 주민들에게 돌아가는 것이 아니라 군부대로 지원됨에 따라 대남 도발의 에너지로 활용되고 있다는 우려를 갖게 하고 있다는 것이다. 특히 남한에도 헐벗고 굶주린 국민들이 있는데 그들은 아랑곳 하지 않고 북한을 돕는 마당에 서슴없이 군사적 도발을 감행하는 북한에 더 이상의 대북지원을 한다는 것은 있을 수 없는 일이라는 것이다. 결국 기대했던 효과와 달리 오히려 남한 사회가 분열되는 심각한 문제를 남기게 되었다.

6. 개선방안

중요한 것은 남한 사회의 갈등해소와 공감을 이루는 것이 우선이다. 그러기 위해서는 대북지원에 대한 분명한 원칙이 있어야할 것이다. 그 원칙은 상황변화에 따른 단계적 접근방법을 제시할 수 있어야 한다.

가. 대북지원은 남북한이 Win-Win 할 수 있어야한다.

나. 북한이 자연재해 등으로 인한 긴급 구호가 필요시에는 상호관계를 떠나 인도적 차원에서 지원한다.

다. 상호관계를 떠나 NGO 단체 등에 의한 지원은 허용한다.

라. 북한 정권이 주민들을 위한 진정성 있는 노력을 할 때 개발협력차원의 대북지원을 확대한다.(사회간접자본시설확충 및 농업생산성증대를 위한 개발협력, 개성공단확대 등)

진정성 있는 노력의 의미는 군사적 도발을 방지한 가운데 국제사회가 권고하고 있는 각종 이행 지침을 스스로 준수해야 한다는 것이다.

마. 북한 정권이 구조적 문제를 인식하고 개혁 개방의 길로 나서고자 할 때는 통일비용을 들여서라도 전폭적인 지원에 나선다.

이러한 원칙도 국민의 지지를 전제로 해야 한다. 따라서 정부는 우선 대국민 공감대 형성을 위한 노력을 우선해야 할 것이다.

7. 결 론

대북지원을 객관적으로 바라본다면 찬반 양측의 의견이 너무 극명하게 갈리는 것을 알 수 있다. 서로의 의견을 열린 마음으로 듣고 토론해본다면 합의점을 마련할 것이라 생각한다. 다만 분명한 원칙을 정할 필요가 있다. 아무리 인도적 지원이라해도 국민적 합의가 선행되어야 한다는 것이다. 남한의 국민들 중에도 도움이 필요한 자들이 많이 있기 때문이다. 그들을 방치한 상태에서 한 민족이라는 이유로 막무마가내식 행태를 보이는 북한에 대해 무조건 지원을 한다면 또 다시 퍼주기 논란에 휩싸이게 될 것이다. 따라서 남북한이 Win-Win 할 수 있는 방안을 도출하여 국민적 공감대를 이루고 인도적 지원과 통일에 대비한 개발협력차원의 지원을 단계적으로 확대 적용하는 방안을 고려해야할 것이다. 아울러 북한이 스스로 개혁 개방의 길로 나설 수 있도록 끊임없는 설득이 필요하다고 본다. 특히 간과해서는 안 될 것은 지나치게 외면하여 북한이 중국에 절대 의존하게 해서도 안 된다는 점이다. 미래 통일에 대비해서 결코 이롭지 않기 때문이다.